提高高校教代會質量的障礙分析與路徑選擇
                                               新浦京官网登录口工會理論研究組
摘  要：教代會作為一項制度，經曆了從無到有、從開始試點到全面施行、從暫行條例到行政法規、從普遍高校到各類學校的過程。教代會制度建立的廣度頗為樂觀，但是其開展的深度即質量确不平衡。本文分析了影響提高教代會質量的障礙，提出了如何提高教代會質量的路徑和對策。
關鍵詞：教職工代表大會   質量    障礙   路徑
    一、教代會制度發展的曆史概述
    1978年4月，教育部召開全國教育工作會議，讨論通過了《全國普通高等學校暫行工作條例（草案）》。該條例提出，要“在黨委領導下定期舉行師生員工代表大會”，這是教代會稱謂第一次出現，教代會制度發端于此。1979年，教育工會恢複組織活動後，參照企業實行職代會制度的經驗，在遼甯、上海部分高校和中小學校開展建立教代會制度的試點工作。1980年6月，全國總工會黨組給中共中央書記處寫了《關于學校試建教職工代表大會制度的請示報告》，後經中央批準，在全國各省市的學校中普遍開展試點工作。1985年1月，教育部和全國教育工會聯合頒發了《高等學校教職工代表大會暫行條例》，同年5月，黨中央作出了《關于教育體制改革的決定》。2011年12月8日，教育部并經商全國總工會同意，頒布了《學校教職工代表大會規定》，自2012年1月1日起開始施行。教代會作為一項制度，經曆了從無到有、從開始試點到全面施行、從暫行條例到行政法規、從普遍高校到各類學校，法律地位不斷提高，适用範圍不斷擴大，規範程度不斷加強，作用發揮不斷明顯，順應時代發展要求潮流，滿足職工民主參與需求。經過30多年來的發展，教代會制度已深入人心，是教職工行使民主管理權利的基本機構，是教職工進行民主參與校務的基本形式，是教職工進行民主監督幹部的重要途徑，是教職工維護自身合法權益的基本舉措。據有關數據統計，全國公辦學校約98%已建立教代會制度，40%以上民辦院校也建立了教代會制度。教代會制度的廣度已得到充分體現，但教代會制度的深度确值得人深思。廣度代表着覆蓋面，表示建立教代會制度學校的數量，深度代表着影響力，表示教代會的作用發揮和地位質量。如何在廣度在基礎上提高深度即質量是教代會制度建設必須面臨的課題，也是一個必須在實踐中不斷總結、思考的課題。
   二、提高教代會質量面臨的障礙分析
    1、認知障礙：認知問題本質上是一個态度問題，代表着對某一事物的看法、态度，進而直接或間接影響行為、實踐。教代會制度建立30多年，從中央到地方的宣傳、從高校到普教的推行，許多領導和教職工對教代會都有了一定的認知，但究竟是否認知到位，認識深刻，因人而異，也就是說部分領導認識到位，教代會工作開展得較為順利深入。認識不到位就導緻教代會工作可有可無，形式主義難免存在。認知水平取決于認知者的素質和所處的層級。素質越高，認知水平就越高；層級越高，認知視野就越廣。就高校教代會的認知系統而言，存在着高校領導、工會幹部、教職工三個分系統。高校領導是認知系統的頂層，其認知深淺程度決定着教代會工作的深度。現實中高校領導認識到位，就非常重視教代會工作，教代會工作開展得轟轟烈烈，教職工參政議政積極性得到調動、保護和發揮，學校各項事業取得蓬勃發展；認識不到位，就忽視教代會作用，教代會工作開展得冷冷清清，教職工參政議政的積極性受到壓制、傷害，學校事業發展失去了群衆支持，矛盾較多，發展較慢。工會幹部是認知系統的中層，起着承上啟下、橋梁紐帶作用。其對教代會認知程度直接影響着教代會工作開展的是否有序、有力。目前部分工會幹部認知還留在計劃經濟福利型、活動型工會階段，尚未認識到市場經濟參與型、監督型工會工作的轉型，尚未認識到教職工民主參與意識之強烈、依法維權能力之提高的現狀，尚未認識到教代會是學校内部管理體制的重要組成部分的地位，尚未認識到教代會是學校政治權力、行政管理權力、學術權力、民主管理權力内部這四大權力中的一支強有力的以教職工參與和監督為基礎的權力，尚未認識到學校工會是教代會的日常工作機構，承擔着教代會會前、會中和會後的更多任務和職責。教職工是認知系統的基層，起着基礎性作用，直接決定着教代會的開展廣度和影響深度。據有關調查顯示，高校教師參政議政的積極性較高，這為教代會制度的建立和作用發揮奠定了較好的群衆基礎，但是許多教師對教代會隻是耳聞或尚未聽過，對教代會有關知識比較缺乏，對學校有關校務參與、監督的路徑不清晰；有些教代會代表隻知道開會時有教代會，閉會後認為教代會不存在；有些教代會代表認為教代會征求意見是走形式或隻聽取不采納，不尊重代表的意見等。這些都構成了對教代會制度的認知障礙，直接或間接影響了教代會的深度。
    2、機制障礙：體制解決的是“做什麼”的問題，而機制解決的是“如何做”的問題。機制更多的關注的是具體的規則、程序、标準等。因此教代會工作機制要解決的是如何結合有關法律法規，如何結合學校實際情況開好教代會的有關工作實施細則、程序，包括教代會職權落實機制、代表選舉構成機制、中心議題協商機制、提案辦理落實機制、教代會下設各工作委員會工作機制等。教代會職權落實機制解決的是如何使教代會八項職權落到實處，真正使教代會作用得到發揮，影響得到擴大，成效得到認可。目前教代會職權落實尚未全面落實或落實得不夠平衡，讨論建議權、讨論通過權落實程度尚可，評議監督權落實程度較差，究其原因比較複雜。評議監督權中民主評議領導幹部内容實質上涉及領導幹部工作業績和廉政情況，涉及領導幹部的群衆評價和職務晉升，涉及到高校領導幹部隊伍建設體制的問題。這些因素無形中為教代會民主評議領導幹部這一職權内容在現實工作中順利開展增添了阻力，使這項職權在現實中落實難度較大。教代會代表選舉構成機制解決的是如何保障教代會代表具有廣泛性，具有較好的群衆基礎和較強的參政議政能力。教代會代表構成應來自學校方方面面，即每個群體都有屬于自己選舉産生的代表，替自己所屬群體講話發言，為自己所屬群體維權謀利。據有關材料顯示，目前教代會代表中副高級職稱以上者比重大，領導幹部比重大，工人比重小，青年教師和中級職稱者比重小，外聘員工沒有自己的代表。有些學校領導沒有經過選舉程序，直接指定代表。這些因素導緻教代會代表代表性差，覆蓋面窄，緻使某一部分人缺乏自己的利益代言人和維護者，在學校重大決策中訴求沒有得到重視，利益沒有得到體現。教代會中心議題協商決定機制解決的是如何通過有效的程序使教代會中心議題能夠圍繞學校中心工作，能夠體現教職工的普遍需求。教代會中心議題是開好每次教代會的關鍵所在。中心議題的協商決定過程有利于教職工了解本次教代會的核心内容，有利于教代會代表圍繞中心議題查閱相關資料，進行調查研究，撰寫相關提案。現實中部分高校隻是相關領導一起溝通商量而定，甚至有個别領導直接确定。教職工關注的熱點問題和普遍需求沒有得到反映，教代會中心議題顯得大而空，而不是小而實，不能反映出教職工的心聲。教代會提案辦理落實機制解決的是如何使教代會提案的數量逐年增加，質量逐年提升，辦理率逐年提高，落實率逐年提高，滿意率逐年提高。目前教代會都下設提案工作委員會。提案工作委員會由學校有關領導、工會領導和有關職能處室負責人組成，利于提案的辦理和落實。提案的數量體現了教職工參政議政的積極性，而提案的質量體現了教職工參政議政能力的高低。據有關材料顯示，教代會提案的數量在不斷減少，提案的質量在不斷降低，提案的答複率較高，但落實率較低，滿意率較低。究其原因，一是教代會代表認為提了意見和建議，沒有人辦理和答複；二是提案提出來了，辦理時間周期長，效率低，采納和落實較差；三是提案辦理方式比較落後，沒有利用現代信息技術實行電子提案撰寫、答複、辦理和落實，而是采用紙質版，費時費力，比較麻煩。教代會下設各工作委員會工作機制解決的是如何在教代會閉會期間更好發揮教代會作用，使教代會工作得以不斷繼續和延伸，有關工作得以不斷推進。許多學校教代會下設提案辦理工作委員會、财務監督工作委員會、人事監督工作委員會、住房分配監督工作委員會、民主管理工作委員會、福利工作委員會等。成立各工作委員會初衷是好的，可現實中存在着許多問題，如各工作委員會如何獨立自主地開展工作，如何監督相關職能部門的工作，如何保障工作委員會能夠參得進、議得上、監得事。因此教代會工作委員會工作機制比較缺乏或不健全，導緻專門委員會職責無法履行，工作無法開展，隻有空名，沒有實績。
    三、提高教代會質量的路徑選擇
    要提高教代會質量，必須分析影響其質量提高的因素，必須探索其質量提高的路徑。影響教代會質量提高的因素主要有：法律因素即依照相關法律法規，确保教代會“必須開”；認知因素即相關人員特别是領導幹部要學習相關法律法規，了解教代會相關内容，增強民主意識，弘揚民主作風，确保教代會“能夠開”；代表因素即要按照有關程序選好代表，加強代表培訓，增強民主素質，确保教代會“開得好”。機制因素即通過相應的工作機制和制度的建立健全，确保教代會“開得順”。
    1、《學校教職工代表大會規定》頒布施行為提高教代會質量提供了法律支持。2011年12月8日頒布的《學校教職工代表大會規定》（以下簡稱《規定》）是緊密結合目前我國市場經濟體制、教育體制和時代特征的法規，是教代會制度經過30餘年的實踐，不斷總結得失、廣泛調查研究、充分醞釀讨論的結果，明确了教代會職權、代表、組織規則、工作機構等，條款更為詳細，職責更為明确，程序更為規範，内容更易操作。《規定》明确了教代會是教職工依法參與學校民主管理和監督的基本形式的地位，明确了教代會在學校四大權力中享有民主管理權力的地位，明确了教代會制度在高校必須不折不扣地施行的效力。《規定》較之《高等學校教職工代表大會暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）更加具體詳細，但畢竟相對簡明扼要，重點突出。結合到每個學校會有所不同。因此《規定》為每個學校教代會工作提供了法律參考，還需要每個學校結合學校實際情況，制訂相關教代會的實施細則，使教代會工作操作更加有程序、有制度，更加符合學校實際，使教代會作用得到發揮，實效得到增強。
    2、高校領導民主意識的增強、問計于民的民主作風的弘揚為提高教代會質量提供了重要前提。制度的制訂由人完成，制度的執行亦由人完成。如何發揮人的主動能動性是一項制度得到落實的根本要素。理論是行動的先導，認識是執行的基礎。高校領導對教代會的思想認識是開好教代會，提高教代會質量的關鍵因素。高校領導要牢固樹立“全心全意依靠教職工辦學”的指導思想，要充分認識以學校教職工為主體的教代會在現代學校管理中的作用日趨明顯。教代會以其在組織上具有的代表性，在運作上具有的規範性，在職權上具有的權威性，作用上具有的持久性，是高校民主管理制度的其它形式無法與其相比的，是高校民主管理的基本形式，是學校管理體制的重要組成部分，是落實依靠教職工辦好學校方針的具體體現。廣大教職工對教代會的要求和期望也越來越高，這就要求高校領導必須增強民主辦學的意識，必須弘揚開門納谏、問計于民的民主作風，必須尊重教代會在學校管理體制中的地位，必須充分發揮教代會在學校事業發展中的作用，通過教代會增強教職工對學校發展目标的認同感，增強學校決策的權威性和科學性，增強學校的凝聚力和向心力，進一步激發廣大教職工當家作主的精神和幹事創業的積極性、創造性，推動學校的黨風廉政建設，密切黨群幹群關系，确保學校大局的和諧穩定和事業的持續發展。
   3、教職工的民主參與意識的提高、依法維權能力的提升為提高教代會質量奠定了群衆基礎。高等學校承擔着人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承的四大任務。高校學校是以育人為本，辦學是以教師為主體。如何發揮教職工的積極性、主動性和創造性是一個非常既迫切又長遠的課題。在教育改革的大背景下，利益格局不斷調整，利益關系不斷複雜，新的人事分配制度、職稱評定辦法、事業單位改革等必然會對教職工的切身利益帶來較大影響。如何使學校決策更加民主科學，更加符合學校實際情況，更好實現教職工的利益訴求，就需要重視教職工民主參與意識提高、依法維權能力提升的現實，就需要尊重教職工主人翁地位，就需要通過各種民主管理途徑和形式吸收和采納教職工的意見和建議，使教職工參與意識得到保護、利益訴求得到反映，監督願望得到滿足。教代會代表要增強民主素質，提高參政能力，主動深入基層，聯系職工群衆，開展調查研究，多聽取職工呼聲，多反映職工意願，多維護職工利益，不辜負群衆重托，不辜負職工厚望，切實履行代表職責，行使代表權利。因此充分調動、發揮和保護教職工民主參與的積極性、監督和管理的積極性是提高教代會質量的重要一環，在全校要營造知校情、明校事、參校政、督校務的良好民主氛圍，為學校教代會工作奠定紮實的群衆基礎。
    4、教代會工作機制的不斷健全、工作制度的不斷創新為提高教代會質量提供了的重要保障。機制的建立健全的核心就是要理順工作關系，明确工作職責，使工作運行更為順暢，工作制度更為健全，工作成效更為明顯。健全教代會職權落實機制：教代會職權是确保教代會發揮作用的關鍵所在。如何落實職權一是上級教育部門要定期檢查落實情況，履行督查責任；二是學校領導要提高思想認識，尊重教代會的地位，依法主動落實職權，履行執行責任；三是工會作為工作機構，要及時向上級部門彙報，向學校領導反映，履行溝通責任。三方形成合力，互相支持配合，共建落實機制。健全教代會代表選舉構成機制：教代會代表選舉是開好教代會、提高教代會質量的基礎工作。要制訂教代會代表選舉辦法，确保代表構成的廣泛性，确保代表選舉的規範性。代表性就是要代表着學校各個方面，使在校的各個群體都有自己選舉産生的代表，都有自己利益的代言人和維護者。規範性就是選舉要按相應的規定規範選舉，不搞指定代表，不搞當然代表，确保所選代表為人公道正派，群衆基礎好、政治素養高、參政能力強。健全教代會中心議題協商确定機制：中心議題的協商必須圍繞學校中心工作，反映教職工普遍要求，經過教代會預備會議通過才能确定，這一程序确保了中心議題實現了“三符合”，符合學校的要求，符合職工的願望，符合法定的程序。同時中心議題的協商決定過程有利于職工了解議題，有利于教代會代表及時征求教職工的意見，提早準備相關問題提案，實現了提前知情、提前準備，提前議政。健全教代會提案辦理落實機制。提出提案是教代會代表的基本義務，辦理落實提案是學校相關職能部門的重要職責。提案工作一方面要與時俱進，利用現代信息技術實現教代會提案電子化，實現網上撰寫、提交、辦理、答複、落實、反饋，省時省力，非常方便；另一方面要協同有關部門組成辦理和落實機構，定期召開工作會議，共商共議落實方案，及時通報辦理進程，做到件件有回音，事事有辦理。健全教代會工作委員會工作機制：教代會專門工作委員會的設立和存在是為了确保教代會閉會期間工作得以繼續和延伸，确保教代會作用的有效和持久。這就要求專門工作委員會與學校有關職能處室理順工作關系，明确工作内容，哪些屬于職能部門工作職責份内之事，哪此屬于教代會專門工作委員會民主監督之事，避免監督太多導緻職能處室無法正常履行職責，監督太少導緻工作委員會形同虛設，空有其名。這就需要各高校結合實際情況，與相關職能處室共同溝通協商，明确各自職責内容，彼此配合，相互支持，确保職能處室自主地開展本職工作，工作委員會規範地履行監督職責。
    質量是教代會作用發揮持久的生命線。如何提高教代會質量是一個系統工程，涉及到國家法律法規、學校管理體制、工作機制制度等諸多因素。這些都需要在不斷地實踐中探索、思考和總結，使教代會基本制度更加完善，工作機構更加健全，工作機制更加順暢，工作成效更加顯著，真正發揮教代會在學校内部管理體制中的作用，維護教職工的合法權益，促進學校民主政治建設和事業蓬勃發展。